隨著城市更新工作在各地方如火如荼地展開，不少城市都陸續出臺了一系列支持性政策，這些政策中普遍都出現了一個導向，提出探索和鼓勵在城市更新中實施“一二級聯動”，或者是探索“帶條件招拍掛”等，這種提法在以往的城市建設政策中是不多見的，這種提法為何會在城市更新中出現，又如何實施落地，是一個值得深入思考的問題，也是一個城市更新各參與主體都十分關心的問題。
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一二級聯動的起源是什么？
一二級聯動是一個在城市建設和房地產開發領域常見的概念，指的是由同一家企業，同時承擔土地一級整理、基建配套和二級開發工作。
過去，比較喜歡提這個概念的是房地產開發企業，他們之所以要提出這個概念，是因為當他們相中某一塊土地時，如果地方政府當前缺乏完成土地一級開發的資金，那么通常希望有意向開發這塊土地的開發企業能夠出資先行完成一級開發工作。
但是由于土地招拍掛制度的要求，一級開發完成后，開發用地需要通過招拍掛供應，因此很多房地產企業擔心在招拍掛環節無法如愿獲得土地，因此在參與一級開發前，常常會提出一二級聯動的期望和訴求，而地方政府則更多的擔心這種做法會違反招拍掛制度，因此在這個問題上常?？せ蛘唠y以落地。
在近期的城市更新工作中，有不少地方的政策中也出現了鼓勵一二級聯動甚至一二三級聯動的提法，這個轉變背后的邏輯究竟是什么？
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地方政策中提出一二級聯動的根本目的與背后邏輯是什么？
一二級聯動之所以被提出來，是因為在通常情況下，一級開發和二級開發是分離的，獨立的，這是兩個不同的市場。
開發商提一二級聯動，本質上是因為他們的主業是房地產開發，如果他們的資金要投向一級開發，自然希望能夠對于他們獲得土地產生幫助，不然資金投向就偏離了主業的需求。
而地方政府在城市更新中提出一二級聯動開發則另有原因，一是為了吸引更多的資金參與城市更新，因為二級開發針對的無論是住宅還是商業亦或是產業，市場化程度都更高，預期的回報前景都更有吸引力，比單純的一級開發和基礎設施建設更容易吸引資金參與，解決城市更新中拆遷資金的難題。
二是為了跟隱性債務劃清界限。盡管城市更新要實施，需要引入社會資本參與投資開發工作，但是由于很多城市更新項目不可避免的涉及到征地拆遷和一級開發工作，產生的土地出讓收入必然要回流到項目上用于回補前期一級開發投入。這種循環是否構成地方政府隱性債務，各地方的政策理解不一，主管部門對政策尺度的把握也不一，容易談隱債色變，于是力求繞開這道模糊的政策規制，讓社會資本直接一二級聯動，通過二級開發來平衡前期投入。
除此以外，還有一個通常不太被關注的原因，就是有很多城市更新項目，由于前期拆遷成本過高，與凈地出讓價格出現倒掛，一二級分離時，一級開發無法實現自平衡，因此地方政府希望開發主體在二級利潤中拿出一部分彌補一級開發的虧損。這個目的實際上是一個悖論，一般情況下，如果企業是通過市場競爭正常獲得土地，那么土地成交價格在產生的時候，就已經反映了二級開發的正常利潤。因此，將二級開發的利潤拿出一部分用于補償一級開發的成本，只存在于某些特殊情況下，比如由于競爭不充分導致地價偏低，或者由于市場異常波動導致二級開發環節出現了預期之外的超額利潤等特殊情況。
地方政府在政策中提出一二級聯動這樣的概念，我們可以看到地方政府的動機是多元化的，也是向復雜現實條件進行妥協的結果，與傳統意義上開發商以利益為導向提出的一二級聯動完全不同。
03
一二級聯動的實現路徑有哪些？最本質的實踐意義是什么？
從前面的政策目的分析不難看出，要實現一二級聯動，且不扭曲土地招拍掛環節的市場競爭，常見和相對規范的政策操作路徑無外乎兩種，一種是招拍掛前置于征地拆遷和一級開發，由競得土地的投資者實施或者利用土地競得人支付的土地價款由地方政府（或政府授權主體）實施一級開發工作，這種做法當前常見于城鎮低效用地再開發的情形；另一種則是由原業主補繳土地出讓金，由地方政府將開發用地以協議或者定向掛牌的方式給原業主（及原業主選擇的投資合作伙伴）進行再開發，這種做法常見于一些老舊企業自改的情形，并且附帶有一定的產業發展約束要求。
城鎮低效用地再開發一二級聯動的主要程序，通常是由土儲部門（或者地方政府授權的一級開發主體），與原業主經過評估協商后，簽署土地預收儲協議，但是并不實際支付土地補償款項，依據協議完成收儲工作后，招拍掛向市場供應，由競得土地的投資企業支付土地價款后，再由土儲部門向原業主支付補償款項，完成拆遷和場地平整，將土地交由競得人進行開發。
基本的流程見下圖：
對于前期地方政府缺乏城市更新用地的征拆補償資金，而單純一級開發又難以吸引社會資本的情形，這個程序安排較為適用，能夠很好的打通實施中的卡點。
在業主主導或者參與的自行改造城市更新項目中，則通常由業主根據所在區域的城市空間規劃和產業規劃，編制產業導入和改造方案，在征得主管部門同意后，進入開發程序。
這類做法在不同類型的項目上，又有很多的操作變種，例如在一些涉及到集體土地入市的舊村改造或者村集體留用地開發的項目上，是由村鎮在地方政府的指導下，參照國有土地的出讓程序，通過公開招標的方式選擇合作主體，在利益分配上則通常是以競租金或者物業分配比例等方式體現。
在一些涉及到“退二進三”、“出城入園”的工礦企業自主再開發的項目上，有的地方采用了補繳土地出讓金、協議或者定向掛牌的方式完成土地變性和供應，有的地方則采用了以獎代補的方式定向返還一部分土地出讓金用于完善基礎設施，做法不一而足。
這些做法一方面是為了提高業主自改的動力，另一方面也是為了減輕由地方政府統征統拆帶來的資金壓力。
在當前各地方普遍鼓勵地方國資平臺作為城市更新統籌主體的趨勢下，上述各種做法還會繼續增加一些操作變種，在此我們不一一探討。
總體而言，通過上述分析，我們可以了解的是，地方政府出臺的政策中，提到在城市更新中探索一二級聯動，并不是一個統一的技術概念，也不是為了讓市場主體更容易獲得土地的手段，而更多的是為了解決城市更新的動力機制問題。在選擇和適配這些做法的時候，我們必須要搞清楚究竟要解決什么問題，目標是什么，通過可行的操作路徑服務于根本目的，這才是用好政策的根本出發點。
